Recept 11: Kontrola hospodaření s veřejnými prostředky

Co, jak a koho kontroluje Nejvyšší kontrolní úřad?

K čemu je Nejvyšší kontrolní úřad (NKÚ)? „NKÚ je zrcadlo, ve kterém ti, co hospodaří s prostředky státního rozpočtu, vidí, zda to dělají účelně, hospodárně a se vší odpovědností k penězům daňových poplatníků.“[iii] Nejvyšší kontrolní úřad je jednou z ústavních institucí. Kontroly, které Nejvyšší kontrolní úřad provádí, mají sloužit k informování Parlamentu, jak veřejná správa hospodaří s prostředky, které jí občané svěřili ve formě daní. Nejvyšší kontrolní úřad však nemůže nikoho trestat, pokud objeví, že některý úřad či veřejná instituce nehospodaří s veřejnými penězi tak, jak má.

Co kontroluje Nejvyšší kontrolní úřad? Úkolem Nejvyššího kontrolního úřadu je kontrolovat hospodaření se státním majetkem a plnění státního rozpočtu. Nejvyšší kontrolní úřad posuzuje soulad hospodaření s právními předpisy, věcnou a formální správnost, účelnost a hospodárnost. Účelem kontrol Nejvyššího kontrolního úřadu je zjišťovat, zda nedochází ke zneužívání prostředků z veřejných rozpočtů; jinými slovy, zda se s veřejnými penězi, které občané ve formě daní svěřili státu, nenakládá neúčelně či nehospodárně.[iv]

Jak kontroluje Nejvyšší kontrolní úřad? Výsledky kontroly Nejvyššího kontrolního úřadu  mají dvě části: na jedné straně podrobný neveřejný kontrolní protokol a na druhé straně veřejné přístupný kontrolní závěr. „Kontrolní protokol mají k dispozici kontrolované osoby a na vyžádání i vláda a poslanci a senátoři. Tedy ti, kteří za rozhodnutí nesou odpovědnost, vědí, kdo konkrétní smlouvy podepsal. Závěry z kontrol jsou také publikovány a jsou dostupné veřejnosti.“[v]

Koho kontroluje Nejvyšší kontrolní úřad? NKÚ kontroluje organizační složky státu, ústřední a veřejné příspěvkové organizace, ČNB, veřejné výzkumné instituce, Veřejnou zdravotní pojišťovnu (VZP), dále státní podniky* a rovněž jakoukoli osobu, která dostala státní či evropskou dotaci.[vi]

* Státní podnik  je právnická osoba provozující podnikatelskou činnost s majetkem státu na vlastní odpovědnost. Podnik má právo hospodařit s majetkem státu a nemá vlastní majetek. Za státní podnik se považuje též tzv. národní podnik.[vii]

Co a koho Nejvyšší kontrolní úřad nekontroluje?

Mezery v kompetencích Nejvyššího kontrolního úřadu. Vědět, koho kontroluje Nejvyšší kontrolní úřad, je jistě dobré, mnohem důležitější je však vědět, koho Nejvyšší kontrolní úřad nekontroluje, respektive koho nesmí kontrolovat. Tam, kam nesahá kontrola Nejvyššího kontrolního úřadu, je mnohem větší prostor pro korupci.

• Mezera 1: Obce a kraje. Kraje, obce a části hl. m. Prahy, svazky obcí, příspěvkové organizace samosprávy a další samosprávné organizace, jako například vysoké školy, veřejnoprávní média.
• Mezera 2: Veřejné obchodní společnosti (veřejné podniky). 
  Akciové společnosti s majetkovou účastí státu* a obchodní společnosti s majetkovou účastí územně samosprávných celků.**

* Akciová společnost s majetkovou účastí státu je podle zákona č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, právnická osoba provozující podnikatelskou činnost se svým majetkem na vlastní odpovědnost, ve které stát drží akcie. O akciovou společnost s většinovou účastí státu jde v případě, že stát drží více než 50 % akcií, tedy většinový majetkový podíl.

** Obchodní společnosti s majetkovou účastí územně samosprávných celků zahrnuje obchodní společnosti s majetkovou účastí obce nebo kraje, tedy zpravidla akciové společnosti, ve kterých mají obce či kraje stoprocentní či většinový podíl.

Jak velké jsou uvedené mezery? Sečteme-li hodnotu majetku, kterou spravují obce a kraje (mezera 1) a veřejné obchodní společnosti (mezera 2) a která uniká kontrole Nejvyššího kontrolního úřadu, dojdeme k alarmujícímu zjištění, že stát neví, kdo a jak nakládá s asi třetinou jeho majetku v řádu několik set miliard korun.[viii]

Dává to smysl? Je nějaký rozumný důvod, proč NKÚ může kontrolovat stát a státní podniky, avšak nikoli obce a kraje a veřejné obchodní společnosti? To, že Nejvyšší kontrolní úřad nemůže kontrolovat hospodaření obcí, krajů a veřejných obchodních společností s majetkem, který pochází z daní občanů, žádný smysl nedává. Jde o pouze o právní (korupční?) kličku. Podle této kličky majetek veřejné obchodní společnosti není d  e iure -  na rozdíl od majetku státního podniku – majetek státu nebo samosprávné organizace. Rovněž majetek obce či kraje není  de iure majetkem státu, ale majetkem samosprávné organizace. A Nejvyšší kontrolní úřad může kontrolovat pouze majetek státu. Celé je to postavené na hlavu. Jde o majetek z peněz občanů, občané proto musí mít právo kontrolovat – prostřednictvím orgánu, který k tomu v přímo v Ústavě zmocnili, co dělají politici s majetkem, který jim zaplatili a svěřili. Nemožnost kontroly hospodaření obcí, krajů a veřejných obchodních společností ze strany Nejvyššího kontrolního úřadu je „zásadní mezera platné právní úpravy, která jde proti duchu, tedy smyslu a účelu, ustavení Nejvyššího kontrolního úřadu v ústavním pořádku ČR.“[ix]

Absence veřejné kontroly nad podnikáním státu = ideální semeniště korupce.  Soukromníci podnikají za své, kdežto stát a samosprávné organizace podnikají za peníze občanů. To logicky vytváří morální riziko, že ti, kdo veřejné prostředky spravují (politici a úředníci) se nebudou snažit tyto prostředky ochránit či rozmnožit, ale naopak „rozkutálet.“ Proto je nutné podrobit „podnikání" státu, veřejných samospráv či veřejných obchodních společností přísnější regulaci než soukromníky.

Jak regulovat podnikání státu? Kromě rozšíření působnosti Nejvyššího kontrolního úřadu i na hospodaření obcí, krajů a veřejných obchodních společností je hlavním lékem transparentnost neboli zveřejňování všech finančních toků od státu k soukromým firmám.

Transparentnost toků veřejných peněz k soukromým subjektům

Centrální registr smluv dnes.  Je samozřejmě nesmyslné a pro úřad zbytečně nákladné, aby občan musel podávat žádost o informace, jak který úřad či veřejný podnik hospodaří. Mnohem pohodlnější a ekonomicky efektivnější by bylo, kdyby úřady a veřejné podniky informace o svém hospodaření, a zejména pak informace o tom, s kým uzavřely jaké smlouvy a kolik zaplatily soukromým firmám z veřejných peněz, zveřejňovaly automaticky, nejlépe na internetu. Pro tyto účely byl zřízen Centrální registr smluv. Jelikož však dnes ani státní, krajská či obecní správa ani veřejné podniky nemají povinnost své smlouvy a faktury v Centrálním registru zveřejňovat, najde dnes občan na webové stránce Centrálního registru jen pár smluv několika obcí a krajů, které chtějí jít samy příkladem.

Centrální registr smluv lze najít na internetu na adrese:
http://portal.gov.cz/portal/rejstriky/data/10013/

Vedle centrálního registru smluv zveřejňují veřejné instituce ještě některé smlouvy o veřejných zakázkách, a to na profilu zadavatele, tj. na zvláštní internetové stránce veřejné instituce, která zakázku zadala.

Centrální registr smluv v budoucnu. Zveřejňování smluv i dotací. Centrální registr by měl být místem, kde budou v budoucnu veřejné instituce, na které se vztahuje zákon o svobodném přístupu k informacím, zveřejňovat veškeré smlouvy, které uzavřely, a faktury, které podle těchto smluv vyplatily. Jan Farský, poslanec a bývalý starosta Semil, který takovéto zveřejňování ve své obci zavedl, popisuje budoucí fungování centrálního registru smluv následovně: „Registr smluv má být místem, na kterém budou zveřejňovány všechny smlouvy týkající se např. prodeje, koupě či (pro)nájmu zboží, služeb, stavebních prací či nemovitostí uzavřené státem, kraji, obcemi a jejich organizacemi. Veřejnost do něj bude mít přístup prostřednictvím Internetu. V Registru smluv budou zveřejňovány rovněž všechny objednávky, které vystaví některý z povinných subjektů (např. ministerstvo či obec), a faktury, na jejichž základě povinný subjekt poskytne plnění.“[x] Vedle toho by mohly v centrálním registru být zveřejňovány i dokumenty o přidělených veřejných dotacích.[xi]

Centrální registr smluv na  Slovensku.  Na Slovensku centrální registr smluv (Centrálny register zmlúv) úspěšně funguje již od 1. ledna 2011. Smlouvy uzavřené veřejnými institucemi jsou platné a účinné až poté, co jsou v tomto registru zveřejněny. Slovenští občané mají díky tomu mnohem lepší kontrolu, jak politici zacházejí s jejich penězi, než občané čeští. Bývalá slovenská premiérka Iveta Radičová, jejíž vláda na Slovensku povinnost zveřejňovat smlouvy zavedla, uvedla: „Už po prvním roce fungování registru úspora ve veřejných financích dosáhla v průměru 30 procent nákladů. Byly i oblasti, například resort dopravy, kde byla úspora až 50 procent.“[xii] "Jen například [slovenský] Úřad vlády za první rok fungování registru ušetřil 3,5 milionu eur. A díky zveřejnění smlouvy jsme zastavili například předražený nákup květin na ministerstvu školství za 9 milionů eur.[xiii]

Slovenský centrální registr smluv lze najít na internetu na adrese: www.crz.gov.sk

Finanční kontrola hospodaření s veřejnými prostředky

Nejvyšší kontrolní úřad nemá kompetence, aby mohl zajistit nápravu nedostatků při hospodaření s veřejnými penězi v konkrétních případech.  V důsledku špatného a zřídka vynucovaného zákona o finanční kontrole lze jen obtížně docílit zlepšení v zacházení s veřejnými prostředky. Jinak řečeno, Nejvyšší kontrolní úřad poukáže na nedostatky a to je bohužel všechno. Objevené chyby se nenapravují a nikdo ve veřejné správě za ně nenese odpovědnost. Utrácení veřejných prostředků pokračuje dál stejně špatným způsobem jako by Nejvyšší kontrolní úřad žádnou kontrolu nedělal.

Zákon o finanční kontrole se nevymáhá a ještě je špatný. Lukáš Wagenknecht, expert v oblast auditu a člen think-tanku Good Governance (česky dobrá správa), dodává: „Současná podoba zákona, […] neodpovídá moderním trendům v nastavení procesů finančního managementu, interního auditu a centrální harmonizace veřejných institucí. Česká republika potřebuje nezbytně nový kvalitní zákon, který by podrobněji vymezil a upravoval vymahatelnost manažerské odpovědnosti, funkčně nezávislý interní audit, účinnou aplikaci zásad řádného finančního řízení a efektivní systém harmonizace vnitřního řídícího a kontrolního systému všech subjektů veřejné správy.“[xiv]

Nový zákon o finanční kontrole z dílny expertů by měl napravit nedostatky. Bude však někdy přijat? Zákon o finanční kontrole (hospodaření veřejných institucí)[xv] je klíčový proto, že uvaluje na politiky a úředníky právně vymahatelnou povinnost zacházet s veřejnými penězi hospodárně a účelně. Jak bylo uvedeno výše, současný zákon se nevymáhá a  navíc je špatný. Experti v oblasti finanční kontroly a auditu, kteří „už se na to nemohli dívat“ proto zpracovali vlastní návrh nového zákona o finanční kontrole.[xvi] Tento návrh požaduje  stanovení osobní odpovědnosti za nakládání s veřejnými rozpočty, odpovědnost za přístup k řešení rizik, postupy pro řešení nesrovnalostí, včetně postupů pro znovunabývání neoprávněně použitých finančních prostředků, osobní odpovědnost za ne/přijetí a za ne/realizaci potřebných nápravných opatření atd.[xvii] Bude však někdy přijat?*